EL PAPEL DE LAS COMISIONES MIXTAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

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EL PAPEL DE LAS COMISIONES MIXTAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
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  Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso XIV 1991 - 1992) EL PAPEL DE LAS COMISIONES MIXTAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO IVA:-< M uRlCIO OBA1'DO CAMINO Universidad Caró Jca de Valparaíso SUMARIO: Introducción. l Las Comisiones Mixtas. n La Forma y Modo de Resolver las Dificultades. IU. Historia Fidedigna del Establecimiento de la Norma. Constituci6n Política de 1925. Constitución Política de 1980. IV. Votaci6n de la Propuesta de una Comisión Mixta. Conclusiones. INTRODUCCION 1. La adopción de procedimientos idóneos ¡endientes a superar las diferencias suscitadas entre las Cámaras, a propósito de la aprobación de un proyecto de ley. en aquellos países que han adoptado el bicamcralismo, es un tema de importancia para el desarrollo del procedimiento legislativo. Las opciones disponibles en tal sentido, al igual que sus posibilidades, van a estar ligadas a la concepción que se adopte en una sociedad política concreta sobre el régimen bicameral, esto es, según si las Cámaras son puestas o no en un pie de igualdad por parte del constituyente. Desde este punto de vista. el sistema clásico de la lanzadera o la na-vette , que consiste en la remisión sucesiva de un proyecto de ley entre las Cámaras, hasta obtener la concordancia necesaria sobre los puntos en desacuerdo, se revela como un procedimiento con posibilidades limitadas, en caso que ellas se encuentren en una situación de igualdad y no acepten Unlon Interparlamcntaire, Une étude comparative sur la slm Ulrc e le fonctlon. n m nt des lnstitutions représentatives dans cinqu nte~cinq pay ", Deuxieme édilion. Presses Universitaires de France, Paris, 1966, p. 236. 343  transigir sobre sus discrepancia s, ya que en tal hipótesis dcberá entenderse rechazado el proyecto de h... y.2 Por el contrario, cuando las Cámaras no estén en un pie de igualdad, merced a la fa cultad de una de ellas dt: sobreponerse a la opüsición de la otra, en virtud de la insistencia en el pro yecto aprobado originalmente mediante una mayoría calificada, el slslCma de la lanzadera apa rece como un medio de conciliación eficaz para superar las diferen i as que han con-ducido a su utilización obtener de esta forma la aprobación evcntual de un proyecto de ley. Una situación distinta se presema cuando, a partir del mi smo supuesto. la oposición o rechazo de una de las Cá maras al proyec to ap ro- bado se imp one forzosamente a la otra, sin que exista posibilidad que el proyecto pueda nacer válidamente a la vida Derecho. En este caso, carece de sentido la existencia de un mecanismo de conciliación entre las Cámaras, pues el proyecto no podrá salvar la valla que implica la resolu- ción adoptada p or una de e ll as, salvo que el (;onstituyente contemple el recurso a un organismo extraparlarnentario, cu ya inlelVcnción pue de dinamizar nuevamente el proceso legislativo. 2, Un sistema diverso, no n¡: ¡;csariarncnte excluyente del anl~rior es aquel que consi ~te en la formación de o misiofles p men fan ·as dI. co mpos ición palltaria  int eg radas en igual número por mi emhros de ambas asambleas legislativas, que tienen por mís¡ón concordar en una propue sta de so lu ción de las diferencias sujeta é la aprobación de aquéllas, ya sea en forma simultánea, ya en forma sucesiva, de acuerdo a la reglamentación del pro- cedimiento legislativo. Un a variante de e~ta modalidad, en la medida que participa de su naturaleza, es aquella en que el c onOicto legislativo se remite al cono c i- mi ento de una asamblea COlljUtlfl1 integrada por los miembros de ambas r m ~ del Parlamento, qu e aClúan como un a gran comisión. 3. Por últim o, también pued e contemplarse la posibilidad que las diferen- cias existentes en tre la s Cám::tras sean resueltas por sus nu  s as directivas  actuando en forma conjunta. Al respeclo. se debe se ñé:tlé:tr que e5 .te proce-dimiento no es del IOdo aconsejable en el caso que analil.amos, pu es la integración de las mesas no necesariamente refleja la composición parti- daria existente al interior del Parlamento, por lo que su efecto distorsio- nador de la voluntad popular es manifiesto; de ahí que este arbitrio debe 2 Ibid. 344  ser reservado, preferentemente, para esclarecer dudas reglamentarias ° legales, meramente procedimentalcs y claramente discernibles. 4. La Constitución Política de 1980, por su parte, ha contemplado la inter-vención de Comisiones Mixtas compuestas de igual número de diputados y senadores, como un medio de con,tliación entre las Cámaras, cuando éstas no concuerden sus voluntades con motivo de la aprobación de un proyecto de ley o de ,sus adiciones o enmiendas. en segundo o tercer trá-mite constitucional, respectivamente. En tal sentido, el tiempo transcurrido desde la plena vigencia de las disposiciones permanentes de la ana de 1980, sobre todo con ocasión de su aplicación al estudio de importantes medidas legislativas, ha suscitado una serie de interrogantes acerca de la interpretación de los preceptos correspondientes. Una de ellas dice relación con la amplitud de las facultaues de dichas comisiones en el desempeño del cometido previsto por el constituyente. Intentar responderla, así como otras inquiemdes anexas a ellas, es el obje-tivo del presente trabajo; la comprensión de su sentido alcance, nuestro desafío. 1. LAS COMISIONES MIXTAS 1. La figura de las comisiones parlamentarias de composición paritaria, integradas por miembros provenientes de ambas Cámaras, no es de apli-cación exclusiva al proceso legislativo. Antes, por el conl rario, es menester señalar que se trata de un órgano que puede desarrollar funciopes en la generalidad de los ámbitos del procedimiento parlamentario. Los estudios comparados permiten advertir que se trata de órganos de manifiesta funcionalidad y, como tales, pueden ser establecidos no sólo para la solución de las diferencias que se produzcan entre las Cámaras durante el procedimiento legislativo, sino t<lmbién para el estudio de cual-quier medida cuya entidad haga necesario el recurso a ellas, inclusive para el conocimiento de asuntos de administración interna del ParlamenLO ; no escapan, por lo tanto, a la naturaleza claramente política de la actividad materia sobre que actúan, la que perml <t la gran mayoría de las institucio-nes parlamentarias. 3U · ·O mon nterparlamentalre, b. i1., p 125. 345  2. Una vez hecha esta prevención, nos referiremos en térmL. 1os gene rales a las características que exhiben estos órganos en el desarrollo del Íler legislativo. Como hemos señalado anteriormente, las comisiones parlamentarias de composición paritaria tienen por misión propugnar la obtencIón de un acuerdo sustantivo entre sus miembros, que acercando las posiciones divergentes, se traduzca en la resolución del conflicto de pareceres surgido con ocasión del rechazo, por parte oe una dc las Cámaras , del pr oyecto aprobado por la otra, en los diversos estadios en que pueda tener lug ar la formación de aquéUas, En cuanto a su srce n  pueden ser de ca r ácter permanente , esto es, establecidas en forma previa al conflicto legislativo, sin que su existencia se agote en el cumplimiento de sus actividades y fines; o bien, pueden ser de carácter temporal, por 10 que su formación y existencia está vinculada a la concurrencia de su hipótesis de conflicto legislativo y al despacho del negocio correspondiente. u infcf cllción n el procedimiento le¡i.¡lativo por otra pane , puede ser vo luntaria, en aquellos cas os en que su formación y co nsi gui ente mente su actividad, es opcional para lns miembros de las Clima ras; como asi· mismo puede ser forzosa, cuando la discordancia producida t nlre aquéllas determina necesaria y ohligaloriamenle su fürmaciún, y la actualización de su competencia. Asimismo, pueden ser estahlecidas por ordenamie /1to jurldico con un carácter a pl or y o a posterimi según que Su formación tenga lugar en forma preventiva y o una vez producido el rechazo del proyecto de ley por una de las Cámaras. Cabe señalar que su cumposióón puede ser también variable, debido a que en algunos casos se integran por los miembros de l as comisiones permanentes de cada Cámara involucrada." en el conocimiento del n go~ cio respectivo; mientra& que en otros, se integran por miembros designa. dos especialmente para ello. La modalidad a seguir será determinada por el constituyente, el legislador o por la resolución de las Cámaras, pudiendo o no adoptarse la misma regla en este último caso, dada la autonomía de cada una de ellas. Por último, sólo resta decir que su denominación tampoco es uni- forme en el Dertcho Comparado, a pesar de que e ll o no altera mayor- mente su fisonomía jurídica, a saber: Comislon es Mixtas, Comisiones Jnt erpar lamentarias, Comisiones de Co nferencia, Comisiones de Conciliación y Comisiones de Mediación. 4 4 lnterparlamentary Union, Parliaments o (he W Ol /d. Valentine HERMA. 1 and 346  I1.lA FORMA Y MODO DE RESOLVER lAS DIFICULTADES La Constitución Política de 1980 contempla la formación de Comisiones Mixtas, compuestas de igual número de diputados y senadores, como mecanismo al cual recurrir en caso que se produzcan diferencias de pareceres entre la Cámara de srcen y la Cámara n -visora durante el proceso de formación de la le::,. Al respecto, el artículo 67, Pane P de la Constitución Política, perceptúa: El proyecto que fuere de~cch do en su totalidad por la Cámara revisora será considerado por una comisión mixta de igual número de diputados y senadores, ia que propondrá la forma y modo de resolver las dificultades. El proyecto de ¡a comisión mixta volverá a la Cámara de origen y, para ser aprobado tanto en ésta como en la f(..:visora, se requerirá de la mayoría de los miembros presentes en cada una de ellas .. A su turno, el artículo 68 de la Constitución Política, luego de establecer en su inciso 1 v el procedimiento a seguir para la aprobación de las adiciom:s o enmiendas introducidas a un proyecto de ley por la Cámara revisora, agrega en su inciso 2°: Si las adiciones o enmiendas fueren reprobadas, se formará una comisión mixta y se procederá en la misma forma indicada en el artículo amerior. En caso de que en la comisión mixta no se produzca acuerdo para resolver las divergencias entre ambas Cámaras, o si alguna de las Cámaras rechazare la proposición de la comisión mi;'{ta,. el Presi dente de la República podrá solicitar a la Cámara de..: srcen que considere nUI.,,'Vamcnte el proyecto aprobado en segundo trámite por la rr.:visora ... Por su pan e, l artículo 31 de la Ley N .i 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, prescribe: No podrán ser objeto de..: indicaciones, y se votarán en conjunto, las proposiciones que hagan las comisiones mixtas . La lectura atenta de las disposiciones antes transcritas permite apreciar al intérprete que, mientras el constituyente señala que a las Comisio· nes Mixtas corresponde proponer l forma y modo de resolver las dificultades o divergencias producidas entre ambas Cámaras, el Legislador Orgánico Constitucional alude en plural a las proposiciones que hagan las comisiones mixtas , al regular l forma de votación de estas últimas. Por consiguiente, cabe preguntarse acerca del sentido de tales expresiones, para efectos de lIna correcta interpretación y, consecuentemente, una acertada comprensión de las disposiciones aparentemente en pugna. Para estos efectos, es menester recurrir a la historia fidedigna del establecimiento de ellas, para 10 cual se debe distinguir la situación pro- Franzoize MENDR Ed. De GTuyteT PTess, New York, 1976, p. 586 ss. 347
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